依法治理“校闹” 为学校办学安全托底
——教育部政策法规司负责人就《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》答记者问
日前，教育部等五部门印发《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》（以下简称《意见》）。为此，教育部政策法规司负责人就有关问题回答记者提问。
1.请简单介绍一下《意见》制定出台的背景。
答：习近平总书记在全国教育大会上强调，各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护老师和学校应有的尊严。近年来，因学校安全事故等引发的“校闹”事件在各地时有发生，侵害学校、师生合法权益，挑战法律底线，影响社会稳定。2017年国务院办公厅印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》对“校闹”治理做了原则规定，但实践中还缺乏有针对性的具体政策举措，各地和学校在预防和处置“校闹”的体制机制还不健全，缺乏独立、权威、有效的纠纷化解机制、风险分担机制和“校闹”处置机制。一些地方往往息事宁人、“花钱买平安”，学校承担了不应当承担的责任和压力。基层教育部门和学校普遍反映，学校安全事故等引发的“校闹”问题已成为教育管理和学校办学过程中的难点痛点问题，导致一些学校不敢正常开展体育教学、课外活动，干扰了素质教育的实施。“校闹”行为破坏法治底线，也不利于学生法治观念和规则意识的养成，影响立德树人根本任务落实。
为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，解除学校后顾之忧，教育部自2018年底开始研究制订治理“校闹”的专门文件。文件起草过程中，全国政协给予直接指导，2018年12月以治理“校闹”为主题专门召开对口协商座谈会。中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门给予了大力支持。许多全国人大代表、全国政协委员也非常关心“校闹”治理问题，提出了相关建议和提案。经深入调研论证和广泛征求意见，教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，研究制定了《意见》。
2.什么是“校闹”，主要表现为哪些行为？
答：“校闹”是指学校安全事故处置过程中，家属及其他校外人员实施围堵学校、在校园内非法聚集、聚众闹事等扰乱学校教育教学和管理秩序，侵犯学校和师生合法权益的行为。《意见》规定了8类“校闹”行为：（1）殴打他人、故意伤害他人或者故意损毁公私财物的；（2）侵占、毁损学校房屋、设施设备的；（3）在学校设置障碍、贴报喷字、拉挂横幅、燃放鞭炮、播放哀乐、摆放花圈、泼洒污物、断水断电、堵塞大门、围堵办公场所和道路的；（4）在学校等公共场所停放尸体的；（5）以不准离开工作场所等方式非法限制学校教职工、学生人身自由的；（6）跟踪、纠缠学校相关负责人，侮辱、恐吓教职工、学生的；（7）携带易燃易爆危险物品和管制器具进入学校的；（8）其他扰乱学校教育教学秩序或侵害他人人身财产权益的行为。《意见》规定，对于师生、家长或者校外人员因其他原因在校内非法聚集、游行或者实施其他影响学校正常教育教学秩序行为的，也可以参照处置“校闹”的办法予以处置。
3.《意见》为什么专门强调学校安全事故的预防和处置？
答：实践中，“校闹”的主要诱因是学校安全事故纠纷。防控风险、预防事故，减少发生纠纷，才能从源头上减少或消除“校闹”行为。《意见》首先强调加强学校安全事故预防，要求各有关部门、各级学校要树立预防为先的理念，健全学校安全风险防控的各项制度、机制。一是规定各级教育部门要依法加强对学校安全工作的督导、检查，会同、配合有关部门加强对学校校舍、场地、消防、食品安全和传染病防控等事项的监管。二是要求学校完善安全管理组织机构和责任体系，落实安全标准，健全安全管理制度，完善安全风险排查和防范机制，压实安全责任。三是规定学校要加强学生的安全教育、法治教育、生命教育和心理健康教育，建立并严格执行学校教职工聘用资质检查制度，从源头上预防和消除安全风险，杜绝责任事故。四是规定健全学校安全隐患投诉机制，对学生、家长和相关方面就学校安全存在问题的投诉、提出的意见建议，及时办理回复。五是规定学校要健全安全事故处置机制，制定处置预案、明确牵头部门、规范处置程序，完善报告制度，提高工作规范化、科学化、专业化水平。《意见》还提出，推动学校建立专业化的安全事故处理委员会，统筹学校安全工作。
4.在学校安全事故处置过程中如何保障受伤害方合法权益？
答：《意见》要求处置学校安全事故要遵循客观中立的原则，平等保护各方权利，注重维护受伤害学生的权益。发生学校安全事故，学校、教师管理不善、行为不当等确有责任的，要积极主动、按标准依法给予损害赔偿，学校负责人或者直接管理者有责任的，学校主管部门要依法依规及时处理、严肃问责。《意见》要求学校要关心受伤害者，给予及时救助、维护合法权益，要保障受伤害者及其监护人、近亲属的知情权和依法合理表达诉求的权利。《意见》规定司法行政机关组织法律援助机构为受伤害者提供法律援助，有条件的地方要设立学生权益保护中心，为学生提供法律服务。
5.如何建立多元化的学校安全事故纠纷解决机制？
答：实践中，学校安全事故发生后，对于责任认定、赔偿数额等，受伤害方往往倾向于强调学校责任，向学校提出超出法律规定诉求和较高数额的赔偿请求。由于双方之间缺乏中立、权威、有效的第三方调解机制，学校在事故处理中必须直接面对受伤害方，一些学校处置应对不专业、不到位，受伤害方和学校容易产生对立情绪，往往难以达成一致。由于诉讼途径费时长、程序多、成本高，许多受伤害方不愿意通过诉讼方式解决纠纷，往往选择以“闹”作为与学校博弈、争取最大限度赔偿的手段。为妥善化解矛盾纠纷，《意见》强调要以法治方式解决纠纷。一是推动平等协商。学校安全事故责任明确、双方无重大分歧的，可以协商解决。协商应坚持自愿、合法、平等原则，理性表达诉求。学校应指定专门人员、受伤害者亲属应推选代表参与协商。二是注重人民调解。《意见》要求教育部门会同司法行政机关推进学校安全事故纠纷调解组织建设，市县两级行政区域内可设立学校安全事故人民调解委员会。地方教育部门根据需要也可以直接组织行政调解。区域内高等学校可以联合建立事故纠纷调处机制。大力推进第三方调解，实现能调尽调。三是便利诉讼渠道。人民法院对起诉的学校安全事故侵权赔偿案件应当及时立案受理，积极开展诉讼调解，调解不成的依法及时裁判。对于采取诉讼方式解决纠纷的，学校、法律援助机构等视情况可以给予一定的帮助。
6.如何建立多元化的学校安全事故损害赔偿分担机制？
答：目前大多数学校都投保校方责任险，但难以覆盖各类伤害事故情形，且赔偿额度较低，难以为学校提供全面、有效的保障，分担风险。《意见》从四个方面推动建立政府、社会、市场、家庭共同参与的多元化风险分担机制。一是政府财政补贴购买校方责任险，有条件的可以购买校方无过失责任险，推动设立学校安全综合险，加大保障力度。二是引导家长为学生购买人身保险，有条件的地方可以予以财政补贴。三是学校可以引导、利用社会捐赠资金等设置学校安全风险基金或者学生救助基金，健全救助机制。四是鼓励有条件的地方建立学校安全赔偿准备基金，或者开展互助计划，健全学校安全事故赔偿机制。
7.如何看待一些学校担心发生安全事故而取消体育课、社会实践等现象？
答：体育运动、社会实践活动是落实立德树人根本任务、促进受教育者德智体美劳全面发展的重要途径。学校因为安全风险而取消体育课、社会实践活动，有不当，也有无奈。一方面，学校这样的做法，很大程度上是因为头上悬着安全问题这把利剑，学校不堪承受安全压力和“校闹”行为。解决这一问题，首要的是落实习近平总书记重要讲话精神，各级党委政府切实为学校办学安全托底，学校的安全底板筑牢了，后顾之忧解除了，自然就会很大程度上解决这一问题。另一方面，学校也要客观理性认识安全风险，关键是做好风险防控，加强安全教育、安全管理，通过保险等各种机制分担安全风险。《意见》规定，学校不得为防止发生安全事故而限制或取消正常的课间活动、体育活动和其他社会实践活动。
8.学校安全立法工作有什么进展？
答：近年来，各方面对学校安全立法比较关注。教育部此前也做了大量的立法研究和调研，教育部门对制定学校安全法的呼声较为强烈。目前，由于立法资源非常紧张，学校安全法尚未列入十三届人大常委立法规划。下一步，我们拟推动先行制定相关行政法规，积极争取支持，推动《学校安全条例》制定工作。目前，山东、江西、湖南等一些地方先行制定了相关地方性法规，实践中取得了较好的效果。《意见》提出，积极鼓励各地制定或修改、完善学校安全方面的地方性法规，健全学校安全法治保障。
9.下一步推动《意见》落实有哪些举措？
答：将从五个方面推动《意见》贯彻实施。一是加强宣传，营造氛围。各地要多种方式做好《意见》学习宣传工作，准确理解文件精神、准确把握工作要求，确保在秋季学期开学前，将《意见》精神和要求传达到各相关部门、各级各类学校。二是细化分工，落实责任。制定分工方案，细化教育、公安、检察、审判、司法行政等各部门责任。同时健全工作协同机制，形成工作合力。三是推动试点，探索经验。选择若干地方和学校，分别就《意见》中确定的学生权益法律保护中心、学校安全事故处理委员会、学校安全事故人民调解委员会制度、警校联动机制、学校安全区域制度、学校保险制度、政府联席会议制度等开展试点。四是汇编案例，加强指导。搜集、遴选各地、各学校依法处理学校安全问题、处置“校闹”行为的具体案件进行汇编和分析，为学校提供具体指导。推动最高人民法院发布指导案例。五是健全机制，形成长效。适时会同有关部门召开全国现场会，推广成功经验，推动《意见》确定的各项制度和工作机制落地生效，让校长切实感到不发愁、有保障。
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